Circulaire n° DAGEMO/BCG 99-1 du 05 janvier 1999 relative aux droits et obligations des fonctionnaires et agents publics de l'administration du travail de l'emploi et de la formation professionnelle dansleurs relations avec les médias

NOR: MESO9910003C

(BO Affaires sociales et Santé du 06 février 1999 page BO n°3)

24 décembre 2001

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MINISTERE DE L'EMPLOI

ET DE LA SOLIDARITE,

Direction de l'administration générale

et de la modernisation des services,

Sous-direction des ressources humaines,

Bureau du contentieux général

Références :

Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ;

Circulaire n° 477 du 14 décembre 1978 relative aux règles de conduite vis-à-vis de la presse.

La ministre de l'emploi et de la solidarité à Madame la déléguée générale à l'emploi et à la formation professionnelle ; Messieurs les directeurs et chefs de service d'administration centrale ; Madame et Messieurs les préfets de région (directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle) ; Mesdames et Messieurs les préfets de département (directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle).

A la différence d'autres régimes démocratiques, le régime politique français garantit aux agents publics la liberté de leurs opinions. Il leur permet de s'exprimer sur tous les sujets, y compris les sujets politiques.

Comme les autres citoyens, ils disposent pour ce faire d'une grande diversité de moyens d'expression : le vote, l'adhésion à un parti politique ou à un syndicat, la critique verbale, la participation à des réunions ou à des meetings, la rédaction de tracts ou de brochures, la publication d'ouvrages, l'affichage, les communications à la presse, les conférences, les discours, les déclarations radiodiffusées ou télévisées, etc...

Parmi ces moyens d'expression, ceux qui mettent en contact les agents publics avec les médias apparaissent comme les plus délicats à utiliser. Ils sont porteurs de risques à la fois pour l'administration et pour le fonctionnaire :

- pour l'administration, en raison de leur audience et de leur impact sur l'opinion publique ;

- pour le fonctionnaire, parce que les confidences à la presse laissent des traces (écrites ou au moins enregistrées). La presse surprend parfois la bonne foi de leur auteur qui, en cas de litige avec son administration, ne trouve pas auprès des juridictions administratives la clémence escomptée.

Plusieurs cas intervenus récemment me conduisent à vous rappeler les principes qui doivent régir l'usage que font les agents publics de leurs libertés d'opinion et d'expression, ainsi que l'application de ces principes, plus particulièrement dans le cadre de notre administration et notamment dans les relations des agents avec les médias.

1. Les principes

Le loyalisme et la neutralité qui régissent les relations des agents publics avec leur administration doivent inspirer l'usage qu'ils font des droits et libertés qui leur sont reconnus.

1.1. La liberté d'opinion, ou de conscience

En France, elle est en principe absolue. Les convictions politiques ou religieuses d'un fonctionnaire ne sauraient justifier ni un rejet de candidature (C.E. Ass. 28 mai 1954, BAREL, Grands arrêts de la jurisprudence administrative), ni une mesure disciplinaire (C.E. Sect. 1er octobre 1954, GUILLE, Rec. p. 496).

Ce principe n'est que l'application aux agents de l'Etat de l'alinéa 5 du préambule de la constitution de 1946 - dont les dispositions n'ont pas été remises en cause - et selon lequel 'nul ne peut être lésé dans son travail ou son emploi en raison de ses origines, de ses opinions et de ses croyances'.

L'article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires dispose à cet égard que 'la liberté d'opinion est garantie aux fonctionnaires' et l'article 18 précise en outre qu'il ne peut être fait état dans le dossier d'un fonctionnaire, de même que dans tout document administratif, 'des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé'.

1.2. La liberté d'expression

Elle est également reconnue aux fonctionnaires, mais avec plus de réserves.

1.2.1. Dans l'exécution du service, 'l'Etat peut exiger que l'agent public s'abstienne de tout acte propre à faire douter non seulement de sa neutralité mais de son loyalisme envers les institutions' (C.E. Section, 3 mars 1950, Dlle Jamet, Rec. p. 247, Conclusions Laurent).

1.2.2. En dehors du service, la liberté d'expression constitue le principe. Cependant elle connaît des limitations imposées par la nécessité de respecter le secret et la discrétion professionnels, ainsi que l'obligation de réserve.

1.3. Les limitations à la liberté d'expression

1.3.1. Le secret professionnel

C'est l'obligation pour un agent public de ne pas révéler les faits, les informations ou les documents relatifs à des personnes privées dont il a connaissance à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.

Applicable aux agents publics en vertu du statut général des fonctionnaires (loi du 13 juillet 1983, art. 26), cette obligation est sanctionnée par l'article 226-13 du nouveau code pénal.

Mais le fonctionnaire qui viole le secret professionnel peut également être poursuivi disciplinairement, même en l'absence de poursuites pénales.

Les règles régissant le secret professionnel doivent, bien entendu, tenir compte de celles relatives à la liberté d'accès aux documents administratifs et à l'informatique et aux libertés dont l'incidence sur l'obligation de secret professionnel est aujourd'hui évidente.

1.3.2. La discrétion professionnelle

A la différence du secret professionnel, destiné à protéger les secrets des particuliers, l'obligation de discrétion professionnelle est instituée dans l'intérêt du service et destinée à protéger les secrets administratifs dont la divulgation pourrait nuire à l'accomplissement normal des tâches ou à la réputation de l'administration.

Elle exclut toute divulgation de faits, informations ou documents de service, dont les agents ont pu prendre connaissance 'dans l'exercice' ou 'à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions'.

Ainsi, l'interdiction revêt-elle une étendue très large, puisque tout ce qui concerne la vie interne et l'action de l'administration est présumé confidentiel. Prévue par l'article 26 de la loi du 13 juillet 1983, cette obligation joue en toutes hypothèses, à l'égard des personnes étrangères à l'administration, mais également dans les relations entre fonctionnaires appartenant à des services différents.

Le manquement à l'obligation de discrétion est passible de sanctions disciplinaires.

Comme l'obligation de secret, la discrétion professionnelle, qui est une obligation de non-divulgation, doit être mise en rapport avec l'obligation d'informer les administrés.

En effet, en vertu de l'article 27 de la loi du 13 juillet 1983 'les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d'information du public'.

Cette disposition tient compte des exigences de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et relative à la liberté d'accès aux documents administratifs. Celle-ci dispose que les documents administratifs sont 'de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande' et que ce droit s'impose à toutes les collectivités publiques et aux organismes privés chargés de la gestion d'un service public. La liste des documents non communicables est fixée par l'arrêté du 12 mars 1986 (JO 19 mars 1986, p. 4645) et précisée par la circulaire du 14 mars 1986 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs (BO 1986/15-16 du 13 mai 1986).

Ainsi, la nécessaire conciliation entre l'obligation de discrétion et l'obligation d'information du citoyen, conduit à apporter des limites à la première.

Cette conciliation n'est pas sans difficultés, ainsi que le relève le Conseil d'Etat dans son rapport public 1995 :

'Sans doute faut-il, au total, considérer qu'en plus de l'obligation de secret pèse, sur les fonctionnaires une obligation de discrétion, de champ plus vaste que le secret professionnel, et, sinon pénalement, du moins disciplinairement, sanctionnée, s'inscrivant elle-même sur fond d'obligation de réserve et de respect du droit des usagers à l'intimité de leur vie privée, en particulier à certains aspects de ce droit, mais que ces mêmes fonctionnaires sont, plus que les autres acteurs sociaux, regardés comme comptables de contribuer à la transparence de l'activité publique et à son efficience, y compris dans la dimension répressive, d'où l'obligation d'information en général, l'obligation de faciliter l'accès aux documents administratifs, les obligations particulières en matières de dénonciation de crimes et délits. (...).

Assumer toutes ces obligations peut, dans certains cas, relever de la gageure. Cela impose en tous cas une extrême discipline sur le terrain des précautions prises pour éviter que les informations ne transpirent ou ne se diffusent par inadvertance et sur le terrain de la disponibilité à rendre compte au public, en faisant la part de ce qui est confidentiel et de ce qui ne l'est pas' (Conseil d'Etat. Rapport public 1995. Etudes et documents n° 47. La Documentation française).

En tout état de cause, demeurent comme manquements aux obligations de discrétion et de secret professionnels les hypothèses où un agent divulgue une information de sa propre initiative, sans autorisation de sa hiérarchie, et en dehors de toute demande externe au service.

1.3.3. Le devoir de réserve

Il repose sur les principes de loyalisme, de neutralité et de subordination hiérarchique.

Il peut se définir comme l'obligation faite aux fonctionnaires d'user de mesure et de retenue à l'occasion de l'expression publique de leurs opinions, de manière à ce que l'extériorisation de ces opinions, notamment politiques, soit conforme aux intérêts du service public et à la dignité des fonctions occupées.

Alors que les obligations de discrétion et de secret professionnels concernent plus particulièrement des informations ou des faits précis, le devoir de réserve sanctionne une attitude générale de modération des agents publics qui, lorsqu'ils sont conduits à manifester publiquement leurs opinions, doivent mesurer les mots qu'ils emploient et la forme dans laquelle ils les expriment.

Si cette obligation ne figure pas expressément dans l'actuel statut général des fonctionnaires, elle a, en revanche, été consacrée par la jurisprudence dès 1935.

(C.E. 11 janvier 1935, Bouzanquet, Rec. p. 41) et a, depuis, été constamment réaffirmée (C.E. 28 juillet 1993, Mme Marchand, Rec. p. 248 ; C.A.A. de Nancy, 29 juin 1995, Martin, Rec. p. 866).

Elle revêt un grand intérêt pratique dans la mesure où elle recouvre une grande variété d'hypothèses à l'occasion desquelles l'administration a eu matière à infliger des sanctions disciplinaires et le juge saisi de celles-ci, dans l'exercice de son pouvoir de contrôle, a pu préciser ce qui peut être considéré comme des manquements à l'obligation de réserve.

S'il n'y a guère de difficulté à qualifier comme tel un comportement qui tombe sous le coup de la loi pénale du fait de sa gravité, comme, par exemple, des propos diffamatoires mettant en cause d'autres fonctionnaires ainsi que l'organisation des services publics (C.E. 11 février 1953, Toure-Alhonsseini, Rec. p. 709) ou l'offense faite au chef de l'Etat (C.E. 10 janvier 1969, Melero, Rec. p. 24), dans la plupart des autres cas, il y a lieu de se référer à l'ensemble des circonstances de l'affaire.

L'appréciation peut se fonder sur le niveau hiérarchique du fonctionnaire.

En effet, l'obligation de réserve est d'autant plus sévère que le grade du fonctionnaire est plus élevé (C.E. Ass. 13 mars 1953, Teissier, Rec. p. 133 ; C.E. 10 mars 1971, Jannes, Rec. p. 202).

L'appréciation de la gravité du manquement peut aussi reposer sur la nature des fonctions exercées.

Ainsi, par exemple, quel que soit son rang dans la hiérarchie, un fonctionnaire de police est tenu à plus de réserve (C.E. 20 février 1952, Magnin, Rec. p. 117 ; C.E. 13 mai 1981, Breton, Rec. p. 790). Pour un inspecteur du travail, le fait d'avoir rendu public, au cours d'une réunion à laquelle participaient des représentants du personnel d'une entreprise, l'avis défavorable qu'il avait personnellement donné au licenciement d'ouvriers de cette entreprise, dont l'examen faisait précisément l'objet de la réunion, constitue un manquement au devoir de réserve (C.E. 4 décembre 1968, ministre des affaires sociales c/ Lamare, Rec. p. 623).

L'appréciation de la gravité du manquement peut également tenir compte du lieu d'expression des opinions.

La réserve exigée est plus grande à l'égard des agents se trouvant à l'étranger

(C.E. Sect. 8 mars 1968, Plenel, Rec. p. 168.)

A l'inverse, on peut considérer qu'une application stricte de l'obligation de réserve est susceptible de faire obstacle à l'exercice de certains mandats exercés par des agents publics.

Par exemple, les personnels investis de responsabilités syndicales disposent d'une plus grande liberté d'expression.

Outre qu'ils bénéficient de la protection de leur carrière en ce qui concerne les opinions qu'ils peuvent exprimer (loi du 13 juillet 1983, article 7), la jurisprudence estime que leur mandat syndical justifie qu'ils puissent émettre des critiques en termes plus vifs que ce qui serait autorisé pour un fonctionnaire ordinaire (C.E. 18 mai 1956, Boddaert, Rec. p. 213). Cependant, cette liberté d'expression accrue ne libère pas totalement les responsables syndicaux du devoir de réserve. Elle ne leur est reconnue que lorsqu'ils agissent dans le cadre de la défense des intérêts professionnels des agents de l'administration (C.E. Sect. 8 juin 1962, Frischmann, Rec. p. 382 ; C.E. 25 mai 1966, Rouve, Rec. p. 361).

Dans tous les cas concernant l'application du devoir de réserve, et dans l'hypothèse où les poursuites disciplinaires engagées par l'administration font l'objet d'une contestation contentieuse, l'appréciation du juge administratif demeure déterminante.

2. L'application des principes

Je souhaite, compte tenu d'incidents intervenus au sein de notre administration, rappeler les dispositions de la circulaire n° 477 du 14 décembre 1978 (BO Travail n° 79-1 du 27 janvier 1979, p. 6204), relative aux règles de conduite vis-à-vis de la presse, en y apportant les adaptations et les compléments nécessaires.

Les fonctionnaires et agents publics de notre administration sont, comme tout agent de l'Etat, soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, s'agissant des obligations de secret et de discrétion professionnels, ainsi que du devoir de réserve issu de la jurisprudence administrative.

Mais leurs obligations sont renforcées du fait des sujétions particulières de leurs fonctions et du retentissement que leurs interventions peuvent susciter dans l'opinion publique.

S'agissant du cas particulier des agents investis d'un mandat syndical, ceux-ci, même s'ils sont autorisés à avoir une plus grande liberté de parole, doivent néanmoins, comme tout agent public, observer les obligations de discrétion et de secret professionnels. Ils ne peuvent, dans l'exercice de leurs droits syndicaux, et, à plus forte raison, en dehors de cet exercice, faire état de faits et d'informations dont ils auraient eu connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.

Les fonctionnaires et agents publics de notre administration peuvent être sollicités ès qualités, notamment par des organes d'information (presse, radio, télévision), soit pour donner leur appréciation sur des cas précis (conflits, licenciements, accidents du travail...) ou, plus généralement, sur la situation du monde du travail.

2.1. Demandes d'information concernant des textes ou des données économiques ou statistiques

En ce qui concerne les articles d'actualité qui seraient demandés par la presse, il appartient au fonctionnaire contacté de saisir le directeur départemental, lequel en informe le préfet. En accord avec celui-ci, le directeur départemental saisit le directeur régional.

Celui-ci donne au journaliste les informations sollicitées suivant la nature de la demande. Par exemple, il explicite les règles juridiques à l'occasion d'une nouvelle législation ou réglementation.

Lorsque la demande d'information porte sur des données économiques ou statistiques, il apprécie la suite à donner, après avoir saisi si nécessaire le directeur ou le chef de service compétent à l'administration centrale, sous réserve des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 sur la liberté d'accès aux documents administratifs.

Je vous rappelle que l'agent public, lié par les instructions données par l'administration, ne peut librement interpréter les textes législatifs ou réglementaires.

2.2. Demandes d'information concernant des cas précis

Si les questions portent sur une situation locale, une discrétion absolue doit être observée dès que des intérêts particuliers peuvent être lésés.

La même obligation de discrétion et de réserve s'impose au sujet des faits d'actualité, notamment du déroulement des conflits collectifs ou de l'instruction de décisions individuelles ou collectives. L'agent interrogé, après avoir saisi son supérieur hiérarchique (directeur départemental ou régional, directeur à l'administration centrale) et avec son accord, doit se borner à exposer brièvement l'objet de son intervention. Il doit éviter de porter un jugement sur l'attitude de l'une ou l'autre des parties ou sur le bien-fondé de leur action. Il ne doit pas laisser présager sa position ou la suite qu'il entend donner à l'affaire en cause.

De même, il ne doit pas commenter les décisions prises par lui-même ou toute autre autorité administrative ou judiciaire, quelle que soit la nature de ces décisions.

En tout état de cause, les informations données doivent se limiter à l'exposé des faits non couverts par le secret de l'instruction, l'attitude des parties n'ayant pas à être appréciée.

Ces règles s'appliquent même quand le fonctionnaire ou l'agent est interrogé à l'improviste, dans l'entreprise ou à son bureau, par un journaliste de la presse écrite, parlée ou télévisée.

2.3. Demande d'entretien radiodiffusé ou télévisé

Dans ce cas, quels que soient l'insistance et le caractère d'urgence avec lesquels est présentée la demande, l'agent sollicité doit d'abord s'informer avec précision sur la nature des questions qui lui seront posées au cours de l'entretien, puis il doit saisir sa hiérarchie (directeur départemental, lequel en avise le préfet et, le cas échéant, le directeur régional), pour décision préalable.

Lorsqu'ils estiment que les sujets prévus par l'entretien risquent de mettre en cause des intérêts publics supérieurs ou la politique générale du gouvernement, ceux-ci peuvent prendre l'attache du cabinet de la ministre.

Par conséquent, sauf autorisation expresse de sa hiérarchie, un fonctionnaire ne peut se prêter librement à une interview portant sur le fonctionnement du service auquel il appartient ou sur des problèmes dont il a la charge.

2.4. Publication d'un article ou d'un livre par le fonctionnaire lui-même

Dans le cadre de ses libertés d'opinion et d'expression, l'agent a toute latitude pour publier des articles ou des ouvrages dès lors qu'il ne les signe pas ès qualités et que les sujets traités n'ont pas de rapport avec ses fonctions.

En revanche, si l'agent se présente en qualité de fonctionnaire il doit préalablement saisir sa hiérarchie (directeur départemental, préfet, directeur régional qui jugeront de l'opportunité de saisir, le cas échéant, le cabinet de la ministre) afin qu'aucun intérêt public ne puisse être compromis.

Telles sont les instructions qu'il m'a paru utile de vous rappeler.

Pour la ministre et par délégation :

La directrice de l'administration générale

et de la modernisation des services,

M.-C. BONNET-GALZY